2025 应知应会法律知识导读---第九编 营商环境

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01打造诚信政府，培育营商沃土

应知应会

政府不讲诚信，招商引资承诺的政策不兑现，简政放权不到位，为企业服务不积极……日前，某省营商环境监督局首次公开曝光了部分破坏营商环境、违反《优化营商环境条例》的典型案例。

政府诚信是指政府必须履行其对公众承诺的责任。从当前的信用状况看，部分政府部门政出多门、承而无诺和失信于民的现象时有发生。例如，在招商引资过程中开“空头支票”，不讲诚信、出尔反尔，承诺事项不兑现；在政府投资项目建设、购买服务活动中，不履行或者拖延履行合同约定，拖欠企业货物、工程、服务账款；政府拖欠企业账款，城投平台变相融资，通过意向金、保证金等收取企业或个人款项，不按时返还；“新官不理旧账”，不给好处不办事，给了好处乱办事。

为优化营商环境，国家发展改革委曾印发《关于完善政府诚信履约机制优化民营经济发展环境的通知》，提出加强政府诚信履约机制建设，着力解决朝令夕改、“新官不理旧账”、损害市场公平交易、危害企业利益等政务失信行为。

 

法治故事

某水利工程材料有限公司通过招投标与某县水务局签订了材料采购合同。合同签订后，该公司依约向项目管理站提供货物，项目管理站分五次向该公司支付货款及工程质保金共计1807万元。后施工地点发生变化，该公司根据实际情况，将所供应的货物进行了调整，但某县水务局以未经业主单位、监理单位、供货单位三方结算及未开具增值税发票为由拒绝支付剩余货款1269万元，某水利工程材料有限公司遂诉至法院。法院依法认定某县水务局拒不出具结算表属于严重违约的不诚信行为，判决某县水务局支付工程欠款，有力地保护了民营企业的合法权益，有助于营造法治化营商环境。

 

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《优化营商环境条例》第三十一条 地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。

《优化营商环境条例》第三十二条 国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款，大型企业不得利用优势地位拖欠中小企业账款。

县级以上人民政府及其有关部门应当加大对国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的清理力度，并通过加强预算管理、严格责任追究等措施，建立防范和治理国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的长效机制。

《民营经济促进法》第六十七条 国家机关、事业单位、国有企业应当依法或者依合同约定及时向民营经济组织支付账款，不应以人员变更、履行内部付款流程或者在合同未作约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者拖延支付民营经济组织账款；除法律、行政法规另有规定外，不应强制要求以审计结果作为结算依据。

审计机关依法对国家机关、事业单位和国有企业支付民营经济组织账款情况进行审计监督。

《民营经济促进法》第七十条 地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等为由违约、毁约。

因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并对民营经济组织因此受到的损失予以补偿。

 

法治博览

王逵与宰相陈执中素来交好，又受到宋仁宗的信任，所以违法乱纪时有恃无恐。包拯连续上表七次，弹劾王逵巧立名目、盘剥百姓、滥杀无辜、激起民愤。在最后一封奏表中，包拯将矛头直指宋仁宗，说他“不恤人言，固用酷吏”，这样下去恐怕会出大乱子。一时间朝野震惊，议论纷纷，宋仁宗最终不得不罢免了王逵。

 

02打破制约公平竞争的“三道门”

应知应会

优质的营商环境离不开“公平”二字。但实践中地方保护、区域封锁，行业壁垒、企业垄断，违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合建设全国统一大市场和公平竞争的政策（文件）仍然存在，而公平竞争审查制度有助于解决上述问题。

在市场准入、审批许可、经营运行、招投标等方面开展公平竞争审查，破除制约公平竞争的“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”，进一步放开企业市场准入，有助于规范政府相关行为，防止出台限制市场竞争的措施，保障市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，充分激发市场主体活力，通过市场竞争驱动价格机制引导资源配置，实现效益最大化和效率最优化。

政策制定机关未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施的，由上级机关责令改正；拒不改正或者不及时改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依据《公务员法》《公职人员政务处分法》等法律法规给予处分。

 

法治故事

2022年，某厅印发部分项目招标代理机构公告，将“依法在某省注册设立，具有独立的法人资格”作为报名条件，限制了外地企业参与本地市场的招标投标活动，阻碍了商品和要素的自由流动。其行为违反了《反垄断法》第十条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”的规定。同时，以上文件还违反了《公平竞争审查条例》第九条“起草单位起草的政策措施，不得含有下列限制商品、要素自由流动的内容：（一）限制外地或者进口商品、要素进入本地市场，或者阻碍本地经营者迁出，商品、要素输出”的规定。目前，该厅已废止相关文件。

 

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《民营经济促进法》第十一条 各级人民政府及其有关部门落实公平竞争审查制度，制定涉及经营主体生产经营活动的政策措施应当经过公平竞争审查，并定期评估、及时清理、废除含有妨碍全国统一市场和公平竞争内容的政策措施，保障民营经济组织公平参与市场竞争。

市场监督管理部门负责受理对违反公平竞争审查制度政策措施的举报，并依法处理。

《公平竞争审查条例》第二条 起草涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施（以下统称政策措施），行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称起草单位）应当依照本条例规定开展公平竞争审查。

 

法治博览

烧埋银是元朝开始出现的法律制度，后来又为明清两朝在不同程度上继承，它的具体内容指的是对枉死者的尸首经官验明，行凶者除按罪判刑外，家属须出烧埋钱予苦主，作为烧埋尸体的费用。这是我国法律史上第一个要求在追究行凶者的刑事责任的同时，还要其承担民事损害赔偿责任的法律制度。

 

03让政府采购在“阳光下”运行

应知应会

据悉，近期某省财政厅聚焦采购人设置差别歧视待遇条款、代理机构乱收费、供应商提供虚假材料、供应商围标串标“四类”政府采购领域的违法违规行为，在全省范围内扎实开展专项整治工作，以期让政府采购在“阳光下运行”。

政府采购通常指国家机关、事业单位等使用财政资金，按法定要求和标准采购货物、工程和服务的行为，是受一定限制、底线清晰的市场交易活动。政府采购需要考虑公共资金的合理使用、采购产品或服务的质量及供应商的合理收益等多重因素。如果不依法规制，则极易滋生腐败，损害公共利益，破坏政府形象。

让政府采购在“阳光下”运行，实践中与这一理念背道而驰的表现有：采购人非法干预采购活动，改变评审结果；对供应商实行差别待遇或歧视待遇；高价采购；采购需求管理内控制度不合法、不合规；不符合自行选定专家的要求，未在专家库中抽取专家；收取没有法律依据的保证金；国家公职人员、党员干部在政府采购活动中滥用职权、谋取私利，工作中不负责任或疏于管理，乱作为，违规干预和插手政府采购活动的行为。这些行为损害了营商环境，亟须得到纠正。

 

法治故事

某市政府督查绩效考核办公室督查考核三处副处长胡某在项目采购过程中，违规透露购买项目磋商文件中各公司名称等可能影响公平竞争的有关信息，并在实绩考核调研评估项目竞争性磋商评审过程中，通过采购代理人向磋商小组两名评审专家提出倾向性意见，违规干预磋商评审活动，影响了政府采购工作公平、公正进行，干扰了项目正常推进。2020年9月，胡某受到党内严重警告、行政记大过处分。

 

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《政府采购法》第三条 政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。

《政府采购法》第二十二条 供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：

（一）具有独立承担民事责任的能力；

（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；

（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；

（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；

（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；

（六）法律、行政法规规定的其他条件。

采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

《民营经济促进法》第十四条 公共资源交易活动应当公开透明、公平公正，依法平等对待包括民营经济组织在内的各类经济组织。

除法律另有规定外，招标投标、政府采购等公共资源交易不得有限制或者排斥民营经济组织的行为。

 

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黄宗羲是浙江绍兴府余姚县人，明末清初经学家、史学家、思想家、地理学家，提出“有治法而后有治人”的法治观。他的“治法”，是指与“一家之法”相对立的“天下之法”，即代表天下人民利益的平等的法律。有了天下之法，然后君、臣、民“皆从法”，严格遵守法律，这样便能达到天下大治。

 

04拔除营商环境中的“三难”沉疴

应知应会

曾经，一些部门“门难进，脸难看，事难办”，让群众望而却步。随着社会的文明进步和政府部门的治理逐渐到位，昔日的“三难”现象已经得到了很大的改观，但是个别现象仍时有发生。有的办一件事不跑好几趟根本办不成；有的一件事一办就是好几年，甚至没了下文……形势紧迫，营商环境中的顽疾沉疴已经到了非拔除不可的地步了。

在其位谋其政，在其职尽其责。应建立为企业服务方面的负面清单，主要包括存在“官本位”思想，懒政、怠政、惰政，对市场主体的反映和诉求置若罔闻，安于现状、得过且过，该办的不想办、不愿办；对涉及市场主体的案件有案不立、有诉不理、有访不接，久压不决、久拖不办、久审不结，涉企案件审理期限长、案件执结率低；以权谋私、权钱交易、贪污贿赂等行为以及其他破坏营商环境的行为。

优化营商环境，各地各级政府部门要大力深化“放管服”改革，加快转变政府职能，优化政务服务，简化办事程序，提高办事效率。要坚决杜绝形式主义、官僚主义，彻底解决群众办事难、办事慢、多次跑的问题，让群众的满意度进一步提高。优化营商环境还要进一步加强监督机制，对在优化营商环境中不作为、慢作为、乱作为的，发现一起、查处一起、通报一起，对破坏营商环境者要严肃问责。

 

法治故事

2019年4月，某企业向某市应急管理局申请安全生产许可证延期换证事项。因安全设施设计不符合要求和处于“三区四线”范围，该企业进行了安全设施设计变更并通过多部门联审。同年12月26日，市应急管理局收到联审通过材料，按规定应当在10个工作日内办结换证事项，但迟迟未予办理。此后，该企业负责人两次向某市应急管理局矿山监管科催问办理进度，监管科负责人高某以年前检查多、年后疫情为由推托，直至2020年3月在某市应急管理局有关领导督促后才办理批复。高某服务企业慢作为的行为，影响了企业复工复产。2020年9月，高某受到政务警告处分。

 

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《民营经济促进法》第四十四条 国家机关及其工作人员在促进民营经济发展工作中，应当依法履职尽责。国家机关工作人员与民营经济组织经营者在工作交往中，应当遵规守纪，保持清正廉洁。

各级人民政府及其有关部门建立畅通有效的政企沟通机制，及时听取包括民营经济组织在内的各类经济组织的意见建议，解决其反映的合理问题。

 

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兄弟两人共同杀人，汉明帝认为哥哥没有教好弟弟，因此责令判哥哥死罪，而弟弟免死。但宦官孙章宣读诏令时误说成两人一同处死，这属于假传圣旨，依法应当腰斩。汉明帝问郭躬如何处理，郭躬回答说：“章应罚金。”汉明帝不解，问道：“章矫诏杀人，何谓罚金？”郭躬回答说：“法令有故、误，章传命之谬，于事为误，误者其文则轻。”

 

05用依法免罚做“减法”，助力营商环境做“加法”

应知应会

“首违不罚的政策真是太暖心了，让我们亲身感受到市场监管部门执法的温度！”张女士握着王副局长的手激动地说。迎着初冬的朝阳，某县灯具有限公司张女士一行4人来到该县市场监督管理局，把一面“创优营商环境为企业保驾护航”的锦旗赠送到分管法制工作的副局长手中，感谢该局在执法办案中实行“首违不罚”政策，为企业创造了良好的营商环境。

《行政处罚法》第三十三条第一款规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。在严守法律、安全底线的前提下，对行政相对人的非主观故意、轻微且没有造成明显危害后果的首次违法行为建立“容错”机制，给予行政相对人改正的机会，适时灵活地采取行政辅导、行政建议、行政提示、行政告诫、行政约谈、行政公示、行政回访等非强制性方式，引导行政相对人主动、自觉履行法律义务、纠正违法行为、消除危害后果。

“首违不罚”的规定是《行政处罚法》的重大突破。但是，在实际执法过程中，如何界定、操作成为关键。“首违不罚”并不意味着对违法行为随意放任，而是有着严格的适用程序和标准。行政机关实施“首违不罚”必须符合《行政处罚法》第三十三条规定的三个要件：初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正。这三个要件必须同时具备，缺一不可。

 

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2021年8月，某卫生健康局执法人员对某医疗美容门诊部进行现场监督检查时，发现该门诊部二楼手术室内手术车上放有正在使用的75%酒精消毒液一瓶，瓶体上侧标注开启日期为“2021年8月1日9时”，未标注失效日期。该门诊部的行为违反了《消毒管理办法》的规定，《消毒管理办法》要求：医疗卫生机构应当建立消毒管理组织，制定消毒管理制度，执行国家有关规范、标准和规定，定期开展消毒与灭菌效果检测工作。执法人员在查询执法历史记录后，未发现该门诊部之前的违法记录。鉴于当事人的违法行为属首次，且违法情节轻微、在限期内及时改正、未造成危害后果，符合《行政处罚法》第三十三条第一款“可以不予行政处罚”的情形。最终，该卫生健康局决定对涉案医疗卫生机构不予行政处罚，执法人员对当事人进行了批评教育。

 

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《行政处罚法》第三十三条 违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。

 

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灵隐寺僧人了然苦恋风尘女子李秀奴，耗尽所有资产后，李秀奴离他而去。了然人财两空，杀掉李秀奴。苏轼审理此案，填词《踏莎行》代判词：“这个秃奴，修行忒煞。云山顶上空持戒。一从迷恋玉楼人，鹑衣百结浑无奈。毒手伤人，花容粉碎。空空色色今何在。臂间刺道苦相思，这回还了相思债。”即押市曹处斩。

 

06“远洋捕捞”式执法是知法犯法

应知应会

湖南某集团为万人企业，年均纳税逾2亿元。2023年，安徽省四地公安机关查处该集团四家分公司，冻结该集团账户资金4800万元，导致该集团破产。这起案例不由得让人想起近年来频繁发生的公安机关异地抓捕民营企业家，查封、冻结甚至划转外地企业家及其个人财产的诸多案件。这类案件因为明显有逐利执法之嫌，且跨越了刑事案件的地域管辖，因此被坊间戏称为“远洋捕捞”。

所谓“远洋捕捞”，是指近年来一些地方为完成工作指标，同时在面临经济下行背景下的“创收”压力时，指挥公安机关跨省、跨区域异地执法的情形。“远洋捕捞”式执法滋生了严重违法行为，败坏了政法队伍形象，破坏了地方营商环境，影响了经济社会稳定。

整治“远洋捕捞”式执法，让营商环境更优更强，“重拳”和“猛药”业已亮出。2024年，中央经济工作会议明确了2025年度的九项重点任务，其中第三项重要任务就是“开展规范涉企执法专项行动”。2024年12月16日，国务院进行第十一次专题学习，明确提出强化执法监督，关注罚没收入异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等情况。2025年5月20日起施行的《民营经济促进法》也强调了这样的内容。这一系列部署和要求，都在向“远洋捕捞”式执法亮剑，是对社会公平正义的坚守，是对营商环境的硬性保护，释放出企业合法权益不容侵犯、法治化营商环境不容破坏的强烈信号。

 

法治故事

2023年5月下旬起，某省某县公安局民警杨某某、协警占某某为谋取个人非法利益，私自携带警服、手铐、执法记录仪等警用装备驾驶车辆前往浙江、江苏等地，意图以帮忙处理案件为由向企业家索取财物。同年6月11日，杨某某、占某某根据事先查询的信息，以配合公安机关调查案件为由，将企业家沈某从江苏吴江家中带走。在车辆行驶途中，杨某某暗示沈某可以帮忙处理案件并索要财物。后沈某乘二人不备在浙江某县境内跳车逃跑并报警。某县检察院以杨某某、占某某涉嫌滥用职权罪向某县人民法院提起公诉，法院采纳检察机关起诉意见，对二人分别判处有期徒刑八个月、有期徒刑七个月，二人均未上诉。

 

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《优化营商环境条例》第五十七条 国家建立健全跨部门、跨区域行政执法联动响应和协作机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。

国家统筹配置行政执法职能和执法资源，在相关领域推行综合行政执法，整合精简执法队伍，减少执法主体和执法层级，提高基层执法能力。

 

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沈家本，清末官吏、法学家，字子惇，吴兴人。沈家本主持制定了《大清民律草案》《大清商律草案》《大清刑事诉讼律草案》《大清民事诉讼律草案》等一系列法典，重视研究法理学，建议废止凌迟、枭首、戮尸、刺字等酷刑，推动了中国法制的近代化。

 

07严禁违规增加企业负担

应知应会

2013年8月至2018年2月，陈某在担任某派出所所长期间，曾多次利用带队开展检查、处理纠纷、维持秩序、办理暂住证等时机，向辖区内的运输、投资、药业、电子、职教等领域的38家企业和单位直接摊派赞助费、工作经费、劳务费，违规索取资金127万元。像陈某这样利用职权或业务联系，肆意向所辖企业强行摊派不该由其承担的费用，或以“搭车”收费、强行要求赞助等方式增加企业负担的行为，不仅侵害了市场主体的合法权益，而且严重影响了党委、政府公信力，损害了营商环境。

实践中，类似这样违规增加企业负担方面的负面清单还有：乱罚款、乱摊派和“吃拿卡要”“小鬼难缠”等行为；巧立名目搞突击检查，频繁多次检查，干扰市场主体正常生产经营活动；借用企业资金、人员、住房、车辆及有关财物。这些与优化营商环境的目标不符，应切实提升行政执法质量和水平。

 

法治故事

2019年7月至2020年3月，某县市场监管局龙兴所所长陈某、工作人员张某在开展监督检查过程中，违反中央八项规定精神接受宴请，多次在被监督检查店铺就餐且不支付餐费，向店铺索要香烟，白吃白拿。在2020年春节期间，陈某与张某私下商定，以“年夜饭质量保证金”的名义，违规上门向3家饭店收取保证金5400元。巧立名目、违规收费、吃拿卡要，他们的行为扰乱了经营秩序，增加了经营者负担，败坏了党和政府的形象。尤其恶劣的是，在新冠肺炎疫情防控期间，张某不顾政府三令五申严禁聚餐的要求，打电话让辖区内已经停业的某餐馆为其准备饭菜，并邀请朋友大吃大喝且不支付餐费，其行为充分暴露出目无法纪、为所欲为，对管理对象颐指气使、横行霸道的恶劣行径，造成了极坏的社会影响。2021年4月15日，某县纪委监委给予陈某党内严重警告、政务撤职处分，给予张某降低岗位等级处分。

 

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《优化营商环境条例》第十七条 除法律法规另有规定外，市场主体有权自主决定加入或者退出行业协会商会等社会组织，任何单位和个人不得干预。

除法律法规另有规定外，任何单位和个人不得强制或者变相强制市场主体参加评比、达标、表彰、培训、考核、考试以及类似活动，不得借前述活动向市场主体收费或者变相收费。

《优化营商环境条例》第二十五条 设立政府性基金、涉企行政事业性收费、涉企保证金，应当有法律、行政法规依据或者经国务院批准。对政府性基金、涉企行政事业性收费、涉企保证金以及实行政府定价的经营服务性收费，实行目录清单管理并向社会公开，目录清单之外的前述收费和保证金一律不得执行。推广以金融机构保函替代现金缴纳涉企保证金。

 

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徐有功，在武周时担任司刑寺少卿，负责复核案件。有个叫韩纪孝的人曾接受过反臣徐敬业委任的官职，在徐敬业事败之前就已死去。酷吏顾仲琰奏请说：“韩纪孝当年曾被徐敬业委以官职，他虽已死亡，但要籍没其家属。”武则天表示同意。徐有功说：“按照法律，谋反者斩。本人死了就没有斩刑的规定，那么被连坐的家人自然也不用受罚。”武则天采纳了他的建议，赦免了韩纪孝的家人。

 

08司法赋能，擦亮法治化营商环境金招牌

应知应会

“在我们企业深陷债务泥潭、举步维艰之际，是法院以高度的责任感和使命感，设身处地为我们企业着想，因企施策，通过预重整的方式，为我们点亮了重新站起来的希望之光。如今，企业已逐渐走出困境，一切都在朝着更加美好的方向稳步迈进……”某企业负责人满怀感激地分享道。

人民检察院和人民法院作为法治化营商环境建设的主力军，要全面升级与营商环境建设相关的各项工作，实现对法治化营商环境建设的深度回应、主动作为和奋发有为。例如，设立涉企案件绿色通道，建立简案快办机制，压缩立案、调解、委托司法鉴定办理时限，推动诉讼全流程提速；将涉企案件经济影响评估制度嵌入审判管理流程，寻求涉企纠纷“最优解”，努力把办案对企业的影响降至最低……

 

法治故事

近日，在某区检察院会议室，承办员额检察官郑重宣读了一份不起诉决定书，对某电梯公司总经理黄某涉嫌职务侵占一案作出不起诉决定。

据公安机关查证，2015年，该电梯公司与一家企业合作中标了一个项目，其中设备款为1亿多元。2016年，该电梯公司总公司在收到部分中标款后，根据合同向企业支付了10%的佣金。收到佣金后，企业总经理李某将佣金的3成分给了黄某，后黄某将部分佣金用于个人消费。公安机关据此认定黄某涉嫌职务侵占罪。

该区人民检察院经审查后认定，黄某因在另一项目进行过程中产生了大量费用，且该费用根据总公司规定不能予以报销，这直接导致黄某及其团队的奖励减少，总公司知情并承诺会进行补偿。于是黄某利用与本土公司合作的机会，经总公司领导口头批准了一项分配方案：在中标项目10%的佣金中，7%归与其合作的本土公司，1%归黄某个人，2%用于分公司项目开支。由于分配方案是经总公司允许的，也未对其公司造成任何损失，该区人民检察院遂根据现有证据认定，黄某没有犯罪事实，决定对黄某不起诉。

 

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《刑事诉讼法》第一百七十七条 犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者有本法第十六条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。

对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。

人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。

 

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沈钧儒，字秉甫，号衡山，浙江嘉兴人，最高人民法院第一任院长。著有《制宪必携》《宪法要览》《普及政法教育》等。反对人治，主张法治，提出“唯民主可以革专制之积威，唯法治可以纳庶政于轨物”的观点。