张家界市地方法规---主要内容解读

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                 [align=center][b]主要内容解读[/b][/align][align=left][b]1.首次明确全域旅游法律概念[/b][/align][align=left]过去我们发展旅游，主要是建景点、景区、饭店、宾馆，游客到景区买门票进去玩儿，出来找旅店入住休息，这叫“景点旅游”。而全域旅游强调把整个区域作为旅游区进行打造，把全域作为旅游发展的载体和平台，使旅游成为常态化生活方式；从全要素、全行业、全过程、全方位、全时空等角度推进旅游产业发展，实现旅游景观全域优化、旅游服务全域配套、旅游治理全域覆盖、旅游产业全域联动和旅游成果全民共享。在全域旅游情景下，一个区域的旅游质量、口碑，不单单取决于旅行社、酒店、景区等服务质量，而是由整个区域的综合环境决定的，也就是说“人人是旅游形象，处处是旅游环境”。[/align][align=left]在总结先进经验的基础上，《旅游促进条例》作为地方性法规，首次提出全域旅游的法律概念，明确指出：全域旅游是本市行政区域内，充分利用自然与人文景观以及文化、科技、生态等旅游资源，以旅游业为优势主导产业，实现区域资源有机整合、产业深度融合发展和社会共同参与，通过旅游业带动经济社会全面发展的旅游发展模式。显然，此概念强调了从全域整体优化旅游环境、优化旅游的全过程，配套旅游的基础设施、公共服务体系和旅游服务要素，实现景点景区内外一体化。[/align][align=left][b]2.监管部门依法实施旅游市场监管，“真空地带”各自认领[/b][/align][align=left]《旅游促进条例》的颁布实施使市场监管有了“尚方宝剑”。《旅游促进条例》明确了市、区县人民政府应当加强对全域旅游发展的组织和领导，完善综合协调机制，制定促进资源整合、产业融合发展的政策措施，统筹解决全域旅游发展的重大问题。同时，全域旅游需要全方位监管，乡、镇人民政府和街道办事处，应当配合有关部门做好环境保护、资源开发、旅游规划监管、旅游安全监管、旅游秩序维护、旅游纠纷处理、文明旅游宣传和公民文明素质教育等工作。村（居）民委员会应当协助有关部门做好全域旅游促进工作，维护旅游资源开发建设秩序，监督旅游规划实施，教育、引导居民遵守法律法规，提高居民文明素质。在职能部门职责的划分中，明确市、区县旅游主管部门负责旅游市场开拓、旅游资源保护和开发的指导协调、旅游安全监督管理、旅游者合法权益保护以及对旅游经营活动的指导和监督管理等。[/align][align=left]这一模式体现了“政府统筹、部门分工负责”的现代市场监管理念，加强了旅游综合监管，建立了责任清单，明确了各主体的法律职责，结束了“九龙治水、各自为政”的治理困境，能有效防范职能不明、责任不清、推诿扯皮等问题。《旅游促进条例》实施后，张家界市成立了由市委书记任主任，由市委、市政府相关领导任副主任，由旅游、公安等相关职能部门主要负责人任委员的市委旅游工作委员会；新成立的市文化旅游广电体育局，组建了新一届党工委和24 个内设机构，人员全部调整到位；优化了市区两级文化旅游执法队伍机构设置、职责划分，增强了全市文旅综合执法能力。[/align][align=left][b]3. 不谋全局者不足以谋一域：全域旅游发展规划[/b][/align][align=left]早在2011 年，张家界就大胆提出“全域提升”计划；2013 年，张家界响亮地提出了“提质张家界，打造升级版”发展战略，明确了“一城一区、错位发展；三星拱月，全域旅游”的布局和发展路径。“三星拱月”即全市旅游发展以世界自然遗产地武陵源为核心，打造好以张家界大峡谷为主的东线旅游、以茅岩河为主的西线旅游、以天门山及后山为主的南线旅游，即形成东、西、南“三星”共拱一个月亮和“月照三星”的发展[/align][align=left]格局。在这些具有法律约束力的旅游规划的引导下，12 条乡村旅游精品线路与12 条跨省市生态文化旅游精品线路比翼齐飞，已成为张家界的新名片；《张家界·魅力湘西》《天门狐仙·新刘海砍樵》等旅游演艺风生水起，元霄灯会、六月六民俗文化活动日等节庆活动成为品牌；世界旅行商大会和中国湖南国际旅游节等让张家界受到全世界瞩目。《旅游促进条例》在立足现实的基础上，充分肯定了全域旅游发展规划的价值和作用，明确要求市人民政府组织编制本市全域旅游发展规划，区县人民政府根据市全域旅游发展规划组织编制本行政区域内全域旅游[/align][align=left]发展规划。编制和实施全域旅游发展规划，应当遵循严格保护、统一规划、整体布局、优化利用原则，体现本市自然资源和历史人文特征，以中心城区和武陵源风景名胜区为核心，优化旅游观光区、休闲度假区、旅游产业集聚区以及旅游综合体空间布局，促进各个主体景观带和旅游特色小镇、乡村旅游服务基地以及相关旅游产品差异化发展。同时，为确保规划实施，市、区县人民政府及其有关部门应当依照法定程序，对全域旅游发展规划的实施情况进行适时评估，从而实现有效防止在张家界市出现景点景区、宾馆饭店“遍地开花”、四处泛滥的现象。[/align][align=left][b]4. 一业兴，百业旺[/b][/align][align=left]全域旅游不仅为张家界市“美丽经济”铺就了发展底色，也为张家界市多产业融合共生提供了契机，催生了多业态的旅游产品，进一步延长了旅游作为“阳光产业”的链条。当旅游与文化相遇，演艺节目交相辉映，民俗文化可观可赏，游客可手中把玩、舌尖体验；当旅游与农业相遇，鱼泉贡米香软入心，农家采摘趣味十足，田间花海美好无限；当旅游与体育相遇，山地马拉松、峰林穿越骑行赛步步是景，高空扁带赛峰顶竞赛，惊心动魄；当旅游与科技相遇，张家界地质博物馆知识无限，大鲵科技馆创意十足……[/align][align=left]一业兴带动百业旺。《旅游促进条例》明确要求市、区县人民政府应当推进工业、农业、林业、商业、文化、体育、科技等资源开发，实现旅游业与相关产业融合，引导各类资本创新观光旅游、休闲旅游、体验旅游、乡村旅游、康养旅游、红色旅游、民族风情旅游等旅游产品，促进旅游相关新业态发展。市、区县人民政府应当鼓励、支持本市历史文化和民俗文化的研究、保护和利用，推进博物馆体系建设和展示服务，开发文化创意、演出演艺等旅游产品，促进本市各民族优秀传统文化与旅游融合发展。市、区县人民政府应当引导建立多元化的旅游产业体系，完善吃住行游购娱旅游要素产品链条，在旅游者集散地、景区、入境游集中地规划、设置购物和服务网点，培育精品特色商业街区，建设旅游与休闲、娱乐、购物等功能相融合的空间载体。[/align][align=left]实践中，贯彻实施《旅游促进条例》最为突出的例子是2019 年张家界市突出抓“民宿旅游年”主题活动，举办张家界民宿集群发展高层研讨会、第九届海峡两岸旅游观光研讨会暨民宿旅游发展高峰论坛，出台旅游民宿管理办法和等级评定标准等文件，发布旅游民宿宣传片，开展“我行我宿”等宣传活动，累计点击约1.5 亿次，其中达人活动点击量0.18亿次。全市1280 多家民宿，年接待1200 万人次，基本形成武陵源、天门山、大峡谷和西线旅游周边“三圈一线”民宿产业格局。[/align][align=left][b] 5.乡村旅游：昔日穷山沟，今日旅游休闲好去处[/b][/align][align=left]张家界作为湖南的最美名片，拥有中国第一个国家森林公园、首批世界自然遗产、首批世界地质公园、国家首批5A 级旅游景区、全国文明风景区、世界“张家界地貌”命名地、国家森林城市等7 块“金字招牌”。绝版山水，风景如画。然而，风景无法直接变为“钱景”，如何让“开门见景”的偏远乡民，拥有一条具有张家界特色的旅游脱贫致富路线是张家界市决策者必须考虑的问题。[/align][align=left]为了更好地发展张家界市乡村旅游，《旅游促进条例》明确要求各级人民政府应当将乡村旅游纳入小城镇建设体系，促进乡村旅游设施建设与乡村振兴、城镇建设、城乡一体化建设相配套，依法使用相关建设项目资金开发乡村旅游项目。各级人民政府应当结合实际，开发地域文化浓郁、生态环境良好、具有旅游价值的古村落、古民居和民俗节庆等旅游资源，建设个性化景观旅游村寨。同时，鼓励、支持社会资本依法通过租赁、承包、合作、入股等方式，对旅游资源丰富的乡村实施整体开发，投资建设民宿客栈、乡村酒店、休闲农庄、田园综合体等项目，开发乡村旅游产品。[/align][align=left]经过多年的实践和《旅游促进条例》的保驾护航，张家界市的旅游精品线路，将脱贫攻坚与休闲农业、乡村旅游、现代农业、山区综合开发结合起来，一举激活了资源，昔日穷山沟变成了今日旅游休闲好去处。大山深处，老宅子变成城里人稀罕的好地方，农家饭变成人们津津乐道的“新口味”，古老的吊脚楼住上了外国“驴友”，唱山歌的老人身旁围满一脸新奇的游客。旅游扶贫让张家界的美丽山水长出了致富果。核心景区所在地武陵源区依托旅游在湖南省率先整体脱贫，慈利县被评为全省旅游扶贫示范县。全域旅游已为张家界市416 个贫困村的17.44 万人脱贫致富精准发力，书写了新时代中国旅游扶贫的精彩篇章。[/align][align=left][b]6. 如何应对旅游旺季景区人满为患现象？[/b][/align][align=left]近年来，随着游客的爆炸式增长，在旅游旺季和旅游黄金周，许多知名的旅游景区就像集市一样，到处人山人海，“大人看人头，小孩看屁股”这句话形象地描写了假期很多知名景点人满为患的景象。而过度地利用旅游资源，也会对景区造成一定程度的破坏。比如早在2012 年故宫年接待游客1530 万人次，成为世界上唯一一个每年接待游客超1000 万人次的博物馆。365 天“连轴转”，日均接待游客4 万多人次，已经严重影响到对我们这一历史建筑的保护。[/align][align=left]为解决这一问题，《旅游促进条例》增加了提升旅游智能信息化服务的规定，明确市、区县人民政府应当建立旅游统计、旅游信息收集和发布体系，及时、准确提供旅游信息服务，并统一发布下列信息：（1）景区、景点的情况；（2）住宿、交通等旅游设施接待状况；（3）旅游气象；（4）旅游新产品；（5）旅游市场监管；（6）其他旅游资讯。同时，公安交通管理、交通运输等主管部门应当对交通流进行合理组织和科学调度，对旅游高峰期间通往城区和主要旅游景区、景点车辆进行疏导，维护交通秩序。[/align][align=left]《旅游促进条例》规定，景区经营者应当推行门票网络预约、预售制度，预约人数接近景区最大承载量时，应当及时发布预警信息，发出“限流令”。目前，天门山、大峡谷等景区均已实行分时段预约的网络售票制度。[/align][align=left][b]7.规范旅游投诉新“热点”——在线旅游市场[/b][/align][align=left]随着在线旅游的兴起，不少旅游经营者都选择通过网络平台展示、出售自己的产品，整合线上线下资源。但同时，高速发展的在线旅游市场却成为旅游投诉新“热点”。在线旅游预订快捷方便的背后，游客或多或少都经历网上宣传与实际不符合的情形。比如，一些旅行社为了吸引游客，线上线下都打出“穷游团”的旗号。2013 年6 月，从广州到云南旅游的朱某某一行4 人在丽江报了个“穷游团”，每人交280 元。然而，到了虎跳峡景区，包括他们在内的11名游客，因不愿参加230 元的自费项目，被导游抛弃在半路上，导游的行为严重损害了旅游者的合法权益。这个案例虽然发生在外地，却引起了张家界市相关部门的高度重视。针对线上旅游市场蓬勃发展的新情况和由此出现的新问题，《旅游促进条例》规定：旅游经营者通过网络为旅游者提供交通、住宿、游览、餐饮、购物等旅游信息服务和代理服务，应当在其网站主页显著位置加贴营业执照的电子链接标识，标明其业务许可证信息，提供、发布的信息应当真实、准确。旅游经营者提供虚假旅游信息，误导旅游者的，由旅游主管部门责令改正，并处五千元以上五万元以下的罚款。同时，《旅游促进条例》还通过建立旅游经营者、从业者的信用评价制度，完善旅游经营者、从业者诚信记录，建立失信者惩戒机制。[/align][align=left][b]8. 旅游佣金公对公，张家界要给全国导游树个标杆！[/b][/align][align=left]在旅行中，旅游者最不愿意看到的一幕就是导游安排购物，甚至是强制购物。据香港旅游业议会统计，2010 年1 月至5 月议会共接获投诉173 宗，较2009 年同期上升65%，其中强迫游客购物占据着投诉的绝对数量。导游之所以热衷于此，无非是导游可以依据游客的购买金额从购物地点赚取“回扣”和“人头费”。但因为这种购物方式违背了游客的意愿，损害了游客的权利，导致一些旅游者坚决抵制，与导游发生冲突，甚至造成一些严重后果。比如2010 年5 月22 日，湖南籍访港游客陈某某在香港旅游时，与当地导游就强迫购物发生争执，导致心脏病发猝死。[/align][align=left]导游从购物点赚取的“回扣”和“人头费”，其学名为“旅游佣金”。我国《反不正当竞争法》规定，经营者在市场交易中可以给予为其提供服务的具有合法经营资质的中间人劳务报酬（又名佣金），但佣金的给付必须符合法律规定的要件，即必须明示，且必须如实入账。也就是说，导游可以获得佣金，但必须符合法律规定的要件。为了保护旅游者的合法权益，《旅游促进条例》明确规定旅游、税务、价格等主管部门应当依法加强对旅游佣金的监督管理，规范旅游佣金收支行为。[/align][align=left]《旅游促进条例》实施后，张家界市实行了旅游佣金公对公制度：（1）给付和收受旅游佣金必须签订书面合同；（2）佣金收受人只能是旅行社法人或具备合法经营资格的中间人；（3）建立符合法定要求的会计账目，所有营业收入、给付和收受的佣金必须如实入账；（4）佣金的给付不得超过政府价格主管部门或有关行业确定的幅度。2018 年9 月，天门山景区、茅岩河公司、魅力湘西等8 家景区及旅游企业，军声画院、湖南印象等10 家旅游购物场所与相关旅行社代表就佣金公对公签约。各涉旅相关行政主管部门要按照市委、市政府的要求，依照各自职能职责认真落实整治涉旅商业贿赂和规范旅游佣金公对公工作。同时也受理社会各界对涉旅的商业贿赂和不执行旅游佣金公对公情形的举报。[/align][align=left][b]9.对“追客赶客”行为严惩不贷[/b][/align][align=left]经常在新闻报道中可以看到，一些旅游景点闻名天下，“驴友”慕名而来，可是刚出火（汽）车站就被推销旅游的人团团围住，他们坐上出租车，却没想到热心服务的司机将自己带入一场“连环套”。宰客团伙追客赶客，用恐吓和欺诈手段联手安排游客参团和强制游客消费的行为时有发生。为预防并制止这种情况发生，《旅游促进条例》规定，禁止以拦截车辆和纠缠、围堵、追逐等方式向旅游者提供信息咨询、介绍旅游服务项目、推销商品等行为。旅游经营者不得参与这种行为或者为这种行为提供支持。对于追客赶客的个人行为，由公安部门责令改正，可以并处200 元以上500 元以下罚款。旅游经营者如果参与这种违法行为，由公安部门责令改正，并处一千元以上五千元以下罚款。[/align][align=left]根据《旅游促进条例》，张家界市公安机关加大了打击“追客赶客”等涉游违法犯罪活动力度，对社会闲散人员追、拉、赶、缠游客的扰乱旅游市场的行为采取“零容忍”，发现一处，查处一处，为张家界市全面实施“提质张家界，打造升级版”战略，为促进张家界市旅游行业发展起到了保驾护航的作用。[/align][align=left][b]10. 告别“坑爹”旅程，旅游维权“进行时”[/b][/align][align=left]旅游是一个涉及吃、住、行、游、购、娱等环节的行业，旅游者在旅游过程中可能会与旅游相关的各个环节、不同行业的从业人员发生纠纷。比如，遇到旅行社不按合同安排交通和住宿，擅自增加自费项目；遇到导游带游客强制购物，强制消费，甚至半途甩客；遇到旅游景区服务不到位，发生事故推卸责任。发生纠纷时，旅游者往往难以准确把握向哪些部门进行投诉、要求处理，这种状况不利于纠纷的及时有效解决。[/align][align=left]对此，《旅游促进条例》规定，市、区县人民政府应当建立健全旅游投诉统一受理机制、法律援助机制和快速处理机制，公布旅游投诉电话、网站等。旅游投诉受理机构接到投诉后，应当即时审查，符合受理条件的，即时受理；不符合受理条件的，应当即时告知投诉者并说明理由。旅游投诉一般应当在受理投诉后一日内处理完毕；重大、复杂的旅游投诉，应当从受理之日起二十日内处理完毕，为旅游者尽快告别“坑爹”旅程“开绿灯”。 [/align]