张家界市2023年读本---主要内容解读

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主要内容解读

1.“国法”与“地方法”各就各位

在2015 年未修改《立法法》之前，享有地方立法权的城市只有49个，尚有大多数地方没有立法权。党的十八届三中全会提出逐步增加有地方立法权的较大的市的数量。2015 年修改的《立法法》依法赋予设区的市地方立法权，这意味着具有地方立法权的市实现扩围。《地方性法规条例》正是在《立法法》授予设区的市一级立法权后，为了规范地方立法活动，提高立法质量，维护社会主义法制的统一，发挥立法的引领和推动作用而制定的。《地方性法规条例》的适用范围是市人民代表大会及其常务委员会制定、修改、废止、解释地方性法规及其相关活动。

对于张家界市的地方立法权限，《地方性法规条例》第三条第一款明确规定：市人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

在张家界市获得立法权后，6 部地方性法规相继出台，《绿化条例》《扬尘防治条例》《旅游促进条例》《八大公山条例》《爱国卫生条例》《文明促进条例》都紧紧围绕城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项，根据张家界市的具体需求来制定的地方性法规，它们没有超出立法权限。

2.党领导立法不可动摇

正如古人云：“立治有体，施治有序。”天下大治，起于法治。实现法治，必须要立法先行。立法是法治建设的源头，是全面推进依法治国的前提和基础，同时立法还是一个国家非常重要的政治活动，政治属性是立法工作第一属性。立法过程中坚持党的领导是我国社会主义法治最根本的保证和基本经验。《地方性法规条例》第四条也强调，制定地方性法规，应当坚持中国共产党的领导。实践中，坚持党对立法工作的领导，不是抽象、空洞的，而是具体的。如何把党的领导贯穿于立法全过程、各方面？

首先，坚持党领导立法，确保立法工作的正确政治方向，就是把“党言党语”转换成人大的“法言法语”。即在具体立法工作中，要及时准确地将党的政策主张通过法定程序转化为国家意志、体现为法律法规。要善于将地方党委贯彻党中央大政方针的部署举措依法落实到位，推动党中央决策部署贯彻落实、落地生根，坚决维护党中央权威。比如2018 年，北京市人大常委会在一年内通过了4部交通领域地方性法规，就是围绕“四个中心”城市战略定位，落实党中央、国务院批复的《北京城市总体规划》要求，坚持标本兼治应对交通拥堵。

其次，在立法中坚持党的领导，要将党的领导始终贯穿于立法工作全过程。比如党委研究决定立法工作中的重大问题、立法规划和年度立法计划，要报经党委批准；所有政治方面的立法、经济社会方面涉及重大体制和重大政策调整的立法，都要报党中央或地方党委讨论决定。

3.坚持不抵触原则，把握地方立法的“底线”

不抵触原则也称合法性原则，地方立法属于低端末位立法，地方性法规的规定不得与宪法、法律、行政法规的规定相抵触。确立和遵循这个原则是法律对地方立法工作的最基本、最重要的要求，是地方立法机关进行立法工作必须把握的“底线”。

2017 年7 月，党中央公开通报甘肃祁连山自然保护区生态环境遭受严重破坏的问题，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》成为“在立法层面为破坏生态行为放水”实例。《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正，部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致，《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采等。正是因为地方自然保护区立法与上位法不一致、地方改革方案和中央改革方案不一致，导致一些违法违规项目在当地畅通无阻，从而严重破坏生态环境。

其实，类似的情形在全国其他地方也不鲜见，比如有的地方出台“红头”文件，对执法部门到企业开展执法检查的次数作出限制；有的规定到工业园区检查要事先上报检查计划，要经领导批准；一些地方政府出台的规章或地方法规，其要求与标准明显低于国家要求等。这些“土法规”“土政策”阻碍了国家大政方针和法律法规在地方的落地。

在这种大背景下，中央决定对在法律法规修订过程中把关不严的有关省领导给予党内严重警告处分，对在有关法规、办法修订中放松管理要求、违反上位法等问题的有关部门严肃问责，非常有必要，警示意义重大。党中央对于甘肃省党委政府的通报给各地党政领导和立法机关竖起了一道醒目的警示牌，那就是地方立法不得抛开上位法和党中央、国务院的大政方针率性而为，不得用地方立法来“保护”违法开发或片面发展的行为。

4. 地方立法应坚持“原创性”，拒绝“拿来主义”

我国幅员辽阔，民族众多，风俗各异，经济发展水平不平衡，国家立法难以顾及地方的特殊问题、具体问题，制定符合地方需求、具有地方特色的法规显得尤为必要。地方之所以为地方，最重要的特征就是各地具有各具特色的“地方性知识”，特色构成了一个地方的独特资源和独有优势。地方立法特色不明显，互相抄搬的“拿来主义”，只会导致地方立法的趋同性，使地方性法规在实践中被闲置，形同“睡美人”“稻草人”。

“有特色”的地方立法表现在两个方面：第一，地方性。从本地区实际出发，充分考虑本地经济社会、地理环境、自然条件、风土人情、民族习惯等情况，充分把握本地区特点和规律，有效解决本地方的具体事务，地方性、地域性、特殊性明显。第二，差异性。当上位法有规定时，地方性法规不再重复、抄袭，只能进行自己的细化和补充，当上位法无规定时，本地区在法定权限内有自己的先行、创新或自主规定。

地方立法的特色标志，就是进行“精细、精当、精准”立法，精细选题、精当表述、精准规范。本着“质量第一”“宁缺毋滥”的原则，一要精挑立法项目。围绕本行政区域法治建设的实际需求，结合地域特点和文化特色，搞准需要立什么法、不需要立什么法、什么法该立、什么法不该立，精准确定立法项目，体现本地特色。二要精设法规内容。减少“号召性”“倡导性”规定，直截了当、直奔主题，绝不做无用的规定，写清楚政府的权力与责任、行政管理相对人的权利和义务，最大限度体现立法的价值。三要精简立法体例。采取“一事一法”的体例，严守“成熟几条规定几条”原则，避免贪大求全，不必“穿靴戴帽”，过于追求体系，更不要繁文缛节，照猫画虎，重视法规中“关键条款”的作用，集中力量进行整合、提炼、推敲，做到“有几条立几条、管用几条制定几条”。

5. 发挥人大主导作用，当好“引导员”“调度员”“决策员”

从本质上看，立法的过程是一个权力和利益分配和平衡的过程。作为国家的一项重要权力，立法权同样需要法律规范与约束。然而，当前我国立法主导权仍然掌握在行政机关手中。在十一届全国人大常委会立法规划确定的64 项法律中，有48 部法律是由主管行政部门起草的，比例高达75%。比如土地管理法是由国土资源主管部门起草的；审计法是由审计部门起草的；治安管理处罚法是由治安管理主管部门公安部起草的。由全国人大（各专门委员会）及其常委会（其工作机构法工委）起草制定的法律较少，主要限于刑法、刑事诉讼法、行政诉讼法等重要的基本法律。为此，有人形容我国的立法格局是政府相关部门“买菜做饭”、政府法制办“端菜上桌”、人大“坐等上菜”和“被动吃饭”，法律成了有关部门根据自己部门意志与利益偏好而出台的政绩冲动。这种部门的利益法律化，将会使法律条文本身充满着强烈的部门色彩，实际上成为执法中相互“打架”、部门之间权力冲突的主要原因。

此外，我国司法解释也存在扩张趋势。鉴于全国人大及其常委会立法的滞后性、灵活性以及可操作性的不足，国家法律不得不借助“两高”的司法解释加以弥补，以使法律适应不断发展的社会情况，适用错综复杂的案件审理。但大量的司法解释出台，“两高”的“抢滩”“强攻”，司法权获得了参与立法过程以及创设实质性规则的机会，对人大立法权进行了某种程度的侵蚀，立法权出现了某种程度上的“准司法化”趋向，在某种意义上，司法解释已经成为相关法律实施的不可或缺的“左

膀右臂”，司法解释被视为除法律、法规和规章之外的另一种“法源”形式。

《地方性法规条例》第六条强调：市人民代表大会及其常务委员会应当加强立法工作组织协调，推进科学立法、民主立法、依法立法，发挥在立法工作中的主导作用，注重提高立法质量。实践中，市级人大发挥立法主导作用表现在：强化立项主导，当好“引导员”；强化起草主导，当好“调度员”；强化审议主导，当好“决策员”。

在确定立法选题时，要紧扣党中央决策部署和同级党委要求，把准立法方向，选对立法项目；在组织法案起草中，涉及综合性、基础性、全局性的法律，原则上应由人大专门委员会、工作委员会直接组织起草，至少应该是人大牵头、部门参与，其他法律可以是部门起草后向人大有

关专门委员会、工作委员会征求意见；在审议把关时，不管是人大专门委员会、工作委员会直接组织起草的法案，还是参与起草或部门起草的法案，人大都要发挥最后把关作用。

6. 严格规定地方性法规制定程序，保障立法产品的高质量

法律是一种特殊的“公共产品”，它对民众生活的普遍影响性、强制性使得它需要通过公正、公开、民主的程序保证其立法质量。党的十八届三中全会提出，“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量”。十八届四中全会《决定》又明确要求，健全立法协调机制，开展立法协商，充分发挥各方面力量在立法协商中的作用，探索立法中重大利益论证咨询机制，探索立法中公众意见采纳情况反馈机制等。这些都为制定地方性法规的程序指明了方向。

《地方性法规条例》第二章专章规定了市人民代表大会制定地方性法规的程序，第三章规定了市人民代表大会常务委员会制定地方性法规的程序。这两章根据立法主体的不同，分别从立法活动的各个环节设定科学的质量标准，从拟订立法规划、制定立法计划到条例草案的起草、调查研究、征求意见、审议、表决等各个环节都有科学的细化标准，并采取诸如座谈会、书面征求意见、调查研究、列席和旁听、公民讨论、专家咨询和论证等形式和方法，通过健全和完善多数表决制度、审级制度、统一审议制度、联组会议、辩论制度、重大问题的事先协调和请示报告制度等，统一指导和规范立法机关的立法行为。

7. 民有所呼，法有所应

英国思想家哈耶克指出：“立法，被恰如其分地描述为人类所有发明中隐含着最严峻后果的发明之一，其影响甚至比火的发现和弹药的发明还要深远……立法被人们操纵成一种威力巨大的工具。”如果立法者不能充分代表民意、反映民心，不能准确表述人们的诉求，不能对公共利益进行有效的保护，那么所立之法无法取得社会成员的普遍认同和自觉遵守，也无法确立其至高无上的地位，更不可能确立和实现善治。

在法律制定过程中，公众虽然有一些参与的权利和渠道，但随着经济社会发展，等问题也越来越突出。习近平总书记曾说过，“反映民意不够”要学会“凡事多商量”。《地方性法规条例》第二十七条明确规定：列入市人民代表大会常务委员会会议议程的地方性法规案，法制委员会、有关的专门委员会和常务委员会法制工作委员会应当就地方性法规案的有关问题调查研究，听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会、实地考察等形式。地方性法规案中有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和人大代表等方面的意见。地方性法规案中有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系的重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取人大代表、基层和群体代表、相关部门、人民团体、专家学者和社会有关方面的意见。这些规定无疑会让公众有更多的参与方式和渠道，无形中也有助于破除立法部门主义，将使立法更能反映民意，汇聚民意，集中民智，做到“民有所呼，法有所应”。

鉴于此，《地方性法规条例》第二十八条明确规定：在市人民代表大会常务委员会审议地方性法规案后，应当将法规草案及其起草、修改的说明等通过张家界人大网等媒介向社会公布，征求意见，但是经主任会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。

8. 公布立法规划、年度立法计划，让立法迈向“精细化”

我国编制立法规划工作是从第七届全国人大常委会开始的。全国人大常委会制定年度立法计划的工作是从1993 年第八届全国人大开始的。通过制定和实施年度立法计划，可以使五年立法规划确定的立法项目更有计划有步骤地落到实处。同时，根据经济和社会发展需要，通过年度立法计划也会对立法规划进行必要的补充和调整。结合这些实践，《地方性法规条例》规定：市人民代表大会常务委员会应当编制年度立法计划，根据需要可以编制立法规划。立法计划和立法规划应当向社会公布。编制立法规划和立法计划，应当征求省人民代表大会常务委员会法制工作委员会的意见。市人民代表大会常务委员会法制工作委员会根据各专门委员会、市人民政府法制工作机构以及有关方面的立法建议，统一研究、协调论证，提出立法规划草案和立法计划草案，提请主任会议确定。立法规划和立法计划在执行过程中需要作适当调整的，由常务委员会法制工作委员会根据专门委员会和有关方面的建议提出方案，报请主任会议决定。

法治不在书本上，而是在社会生活和社会实践中。解决问题才是立法的核心和关键，也是法治建设的出发点和归宿点。离开社会生活需要的立法，注定是“空中楼阁”。制定地方的立法计划或规划，应及时跟上改革的步伐，贴上社会生活的节奏；善于发现问题，“针对问题立法，立法解决问题”，把迫切需要用立法解决的热点难点问题作为立法重点，通过立法来明确是非、定分止争；科学预见客观事物发展的规律和趋势，准确把握社情民意，避免走弯路；在立法模式上，走小而精、真管用的路子，使所立之法具有切实的针对性、可行性、可操作性。

9. 给地方性法规“体检”，为高质量立法助力添彩

立法质量是立法的生命，高质量的地方性法规可以保障和促进经济社会的发展。立法质量好不好，归根到底要看其适用情况，是否经受得住实践的考验，达到预期目的。立法评估是有效提高立法质量的方式之一，包括立法前评估、立法中评估和立法后评估。

有效的立法前评估，可以遏制过度立法，节约立法成本，从源头防止不良之法的出台。十二届全国人大常委会以来，旅游法、特种设备安全法、商标法、消费者权益保护法……越来越多的法律经历了出台前评估的检验，这使得规定的法条更“接地气”，增强了法律的实施效果。《地方性法规条例》为了规范立法前评估，在第二十九条明确规定：拟提请市人民代表大会常务委员会会议审议通过的地方性法规案，在法制委员会提出审议结果报告前，常务委员会法制工作委员会可以对法规草案中主要制度规范的可行性、法规出台时机、法规实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法制委员会在审议结果报告中予以说明。

立法后评估，也被称为“法律回头看”，指的是法律法规制度的制定机关或者实施机关，在法律法规制度实施后，按照规定的程序和标准，运用科学的方法和技术，对法律法规制度的制度设计、实施效果、存在问题等进行跟踪、调查、评价，提出完善有关法律法规或者规章，改进执法活动等评估意见的活动。我国立法后评估工作首先是从地方开始的。早在1997 年，广州市人大常委会法工委就对该市1992 年至1996 年制定的8 件地方性法规进行了称之为“立法检查”的立法后评估工作。随后，多地地方人大相继开展了立法后评估工作的探索和实践。